代建市場如何培育？
代建法律地位如何明確?
代建職責(zé)如何劃分？
代建資格如何明確？
代建費(fèi)用如何確保？
代建介入方式和時(shí)間如何選擇？
代建人才如何培養(yǎng)？
代建考核機(jī)制如何創(chuàng)新？
“監(jiān)理未來不是沒有出路，市場需求是無限的，也是多樣化的，誰有前瞻性，誰把握住了業(yè)主的需求，誰就占領(lǐng)了市場?！痹谌珖匪\(yùn)建設(shè)項(xiàng)目代建座談會(huì)上，部安全與質(zhì)量監(jiān)督管理司公路工程質(zhì)量監(jiān)督處副處長翁優(yōu)靈說。同時(shí)，她也指出，面對新的發(fā)展形勢，監(jiān)理企業(yè)必須加強(qiáng)自身能力建設(shè)，向產(chǎn)業(yè)鏈的上游和下游延伸，在與可以做代建的設(shè)計(jì)、施工等單位的“賽跑”中，放大優(yōu)勢，既要跑快，還要跑穩(wěn)。
有發(fā)展就有困惑
“國家投資減少后，很多監(jiān)理企業(yè)可能瀕臨倒閉?！敝袊饭こ套稍兗瘓F(tuán)有限公司北京公路工程監(jiān)理分公司總經(jīng)理李溪所言，并非危言聳聽。
1988年，我國推行工程監(jiān)理制，各種類型的監(jiān)理企業(yè)如雨后春筍般迅速成長起來。尤其前幾年，在國家應(yīng)對金融危機(jī)加大基礎(chǔ)交通建設(shè)的背景下，大多數(shù)監(jiān)理企業(yè)尚能生存。隨著國家投資的減少，多元化資本陸續(xù)涌入公路建設(shè)領(lǐng)域，加之國家進(jìn)一步深化體制改革、探索監(jiān)理業(yè)務(wù)革新，很多監(jiān)理企業(yè)面臨巨大的生存壓力。
如何拓展新業(yè)務(wù)？怎樣才能保持持續(xù)發(fā)展？監(jiān)理企業(yè)不得不認(rèn)真考慮這些棘手的問題。
李溪認(rèn)為，針對企業(yè)性質(zhì)與市場定位而言，監(jiān)理屬于管理型企業(yè)，長期以來主要是受業(yè)主委托在項(xiàng)目建設(shè)階段主要從事質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用的管理，長處在于工程管理，當(dāng)前國家在建設(shè)領(lǐng)域推廣了多種建設(shè)管理模式，如代建制、設(shè)計(jì)施工總承包、管理承包、BT、BOT等，全國很多地方得以嘗試及推廣，這為監(jiān)理企業(yè)業(yè)務(wù)拓展提供了機(jī)遇?！霸谶@些建設(shè)管理模式中，代建制最適合監(jiān)理企業(yè)介入的業(yè)務(wù)。”李溪說。
山東格瑞特監(jiān)理咨詢有限公司總經(jīng)理崔洪才打了一個(gè)比喻。他說：“感覺我們?nèi)缤菰系难颍恢辣悔s往哪里。”在工程監(jiān)理制引進(jìn)之初，崔洪才對這一“朝陽產(chǎn)業(yè)”寄予厚望，全身心投入，可是，隨著菲迪克的“中國化”，他越來越糾結(jié)于一個(gè)最根本的問題——在中國，專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)到底以什么形式存在？工程技術(shù)人員到底應(yīng)該干什么？他覺得，今天倡導(dǎo)監(jiān)理去嘗試的代建工作，其實(shí)就是工程管理的一個(gè)層次而已，單獨(dú)拿出來，有肢解的嫌疑。
持有類似觀點(diǎn)的還有江西省公路工程監(jiān)理公司總經(jīng)理占勁松。他說：“代建制并非對所有監(jiān)理企業(yè)都適合，代建只是咨詢的一部分?！睆V西八桂工程監(jiān)理咨詢有限公司總經(jīng)理周河坦言，他們沒有什么成功的經(jīng)驗(yàn)，沒敢做太多代建項(xiàng)目，做過的代建項(xiàng)目大都是賠本的買賣?！皽?zhǔn)確地說，代建不是監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型的主要方向，而是轉(zhuǎn)型的一個(gè)方向?！边@種心態(tài)，無疑是充滿理性的。
甘肅省交通工程建設(shè)監(jiān)理公司總經(jīng)理朱衛(wèi)國介紹，甘肅公路史上第一次代建，是在沒有法律法規(guī)可參照的背景下，按照合同約定開展工作的。第二個(gè)代建項(xiàng)目，是2014年底，類似PPP，蘭州市到某景點(diǎn)的快速通道，工程概算23億元，采取了“管理+監(jiān)理”的模式。這必然涉及到責(zé)任主體的問題，項(xiàng)目法人也是資金監(jiān)管的責(zé)任主體，但一些程序執(zhí)行由監(jiān)理代辦。為了規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)，他們建議審計(jì)部門從開工之初就介入，對資金使用進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管。第三個(gè)代建項(xiàng)目，是最近中標(biāo)的一條地方高速公路，實(shí)行“小業(yè)主、大監(jiān)理”模式。朱衛(wèi)國認(rèn)為，制約企業(yè)發(fā)展的根本問題是資金，監(jiān)理做代建，資金更是關(guān)鍵因素之一。他說：“2015年，取消強(qiáng)制性監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，企業(yè)面對的形勢更加不利。改革，最終還得靠自己。”
“改革的主要目的，就是精減管理層，減少層級，提高效率。監(jiān)理企業(yè)搞代建，具有這個(gè)發(fā)展方向，但是監(jiān)理企業(yè)不能只做代建，否則業(yè)務(wù)合同額會(huì)受影響。”北京水規(guī)院京華工程管理有限公司總經(jīng)理童旭東的觀點(diǎn)，引起大家共鳴。
無論是否嘗試過代建工作，幾乎所有與會(huì)代表都有同感——監(jiān)理企業(yè)做代建，是一條艱難的路。
八個(gè)疑問需要開“藥方”
一問：代建市場如何培育
“代建制存在的意義是什么？代建是否符合《合同法》的規(guī)定？代建機(jī)構(gòu)與監(jiān)理單位是什么關(guān)系？相關(guān)服務(wù)收費(fèi)是多少？”江蘇省交通建設(shè)監(jiān)理協(xié)會(huì)理事長楊國忠一口氣提了五個(gè)問題，說出了監(jiān)理做代建亟待解決的諸多困惑。
楊國忠表示，十八屆四中全會(huì)對企業(yè)發(fā)展提出了新要求，那么，監(jiān)理進(jìn)軍代建，要發(fā)揮的應(yīng)是“主力軍”的作用，而非被邊緣化。這必然要求盡快培育成熟的代建市場。
童旭東一直認(rèn)為，工程監(jiān)理制必須充分審視，它是不成功的。不成功的主要原因，是在市場需求未充分表現(xiàn)出來的時(shí)候加以引進(jìn)。他說：“政府如何引導(dǎo)代建制?我們要深刻吸取工程監(jiān)理制的教訓(xùn)。招投標(biāo)的實(shí)質(zhì)，是為業(yè)主選一個(gè)合格的單位，咨詢卻未必一定招投標(biāo)。因此，一是不要急于把代建制引向招投標(biāo)；二是做一些支持性文件，出臺(tái)相關(guān)政策不能太死板。要從產(chǎn)業(yè)策劃開始，向項(xiàng)目策劃發(fā)展；三是應(yīng)確保市場需求、發(fā)育，然后再規(guī)范?！?/p>
北京市高速公路監(jiān)理有限公司副總經(jīng)理吳永忠主張取消履約保函，堅(jiān)決向不合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)說“不”，給監(jiān)理企業(yè)解除身上的沉重枷鎖。
大家認(rèn)為，由于代建制的制度設(shè)計(jì)尚不完善，各地對監(jiān)理企業(yè)從事代建工作提出的要求條件存在較大差異，而且有不少要求與企業(yè)實(shí)際不匹配。加上考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不到位，地方政府或業(yè)主干擾較大，監(jiān)理從業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，監(jiān)理要想做好代建工作，迫切需求代建市場的培育與成熟。代建市場的培育既需要政府的力量，也需要市場的力量。只有兩者形成共識(shí)，找到有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，代市場才能健康發(fā)展。
對于代建招投標(biāo)問題，在市場競爭不成熟的情況下，大家傾向于以委托形式進(jìn)行，避免重蹈工程監(jiān)理制與引進(jìn)菲迪克初衷違背的覆轍。江西省公路工程監(jiān)理公司總經(jīng)理占勁松建議交通運(yùn)輸部盡快出臺(tái)“代建+監(jiān)理一體化實(shí)施意見”，指導(dǎo)代建工作，為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造寬松環(huán)境。
二問：代建法律地位如何明確
“現(xiàn)在建設(shè)的高速公路項(xiàng)目，大多自然環(huán)境條件惡劣，處于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，靠通行量收費(fèi)不大可能。監(jiān)理企業(yè)如果代建此類項(xiàng)目，虧本的可能就較大。因此，在監(jiān)理行業(yè)推廣代建，要實(shí)事求是、因地制宜、量力而行。這樣，代建的法律地位亟待明確?！眳怯乐掖朔戆祝[藏著莫名的擔(dān)憂。同時(shí)，他也看到，“在代建法律地位不明朗的情況下，法律責(zé)任屬于業(yè)主，而事情是代建單位做的，前者又不可能有效監(jiān)督后者，容易留下隱患”。
《中華人民共和國民法通則》對“代理”的定義是，以被代理人的名義或自己的名義獨(dú)立與第三人進(jìn)行民事行為，由此產(chǎn)生的法律效果直接或間接歸屬被代理人。然而，目前國家層面的其他法律法規(guī)中，關(guān)于代建單位是被委托人還是承包人的定位，還不清晰。
更重要的是，新出臺(tái)的《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》也沒有明確代建人究竟是被委托人還是承包人，各省份關(guān)于代建各方責(zé)權(quán)利的劃分存在各自為政的現(xiàn)象。
很顯然，如果代建制中的代建人接受業(yè)主（即投資方）委托，承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目全過程管理工作，產(chǎn)生的民事責(zé)任由代建方承擔(dān)，就與《中華人民共和國民法通則》規(guī)定的代理含義相違背。
不少代表認(rèn)為，設(shè)計(jì)單位、施工單位已經(jīng)適應(yīng)了當(dāng)前的建設(shè)模式。雖然履約方面，代建項(xiàng)目的監(jiān)理，要比帶有行政色彩的業(yè)主履行得好，但是不盡快明確監(jiān)理代建的法律地位，一旦倉促開出“藥方”，就很難避免重新走進(jìn)監(jiān)理的誤區(qū)。
三問：代建職責(zé)如何劃分
“招投標(biāo)時(shí)，什么都讓你管，這是想把責(zé)任交給監(jiān)理。它不像監(jiān)理那樣單純，必須具備相當(dāng)強(qiáng)的管理、協(xié)調(diào)能力。由于責(zé)任大于權(quán)力，風(fēng)險(xiǎn)較大；沒權(quán)力，又解決不了問題。有的政府部門認(rèn)為監(jiān)理是來賺他們錢的，不放心，就成立工作組，干擾較大。施工單位則通過各種途徑搞變更，管理困難，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。如果在征地拆遷階段，一旦后續(xù)資金斷裂，工程建設(shè)就受到影響。如果代建之初沒有足夠重視，比如罰款要充入建設(shè)款中，交工驗(yàn)收時(shí)就是問題?！彼拇ü饭こ套稍儽O(jiān)理公司總經(jīng)理陳謀說。
河北省交通建設(shè)監(jiān)理咨詢有限公司總經(jīng)理劉司坤介紹，前些年，有的省份投標(biāo)靠報(bào)價(jià)說話，俗稱“一翻一瞪眼”，圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象常見，未體現(xiàn)監(jiān)理“擇優(yōu)”的原則，不利于監(jiān)理企業(yè)健康發(fā)展。如果從事代建，業(yè)主說怎么干監(jiān)理就怎么干，就不行了。由于業(yè)主素質(zhì)參差不齊，經(jīng)常變更，彼此目標(biāo)不一致，往往導(dǎo)致工作的被動(dòng)局面。他認(rèn)為，監(jiān)理企業(yè)代建的最大風(fēng)險(xiǎn)，主要存在于征地拆遷等方面，沒有政府方面予以有力保障，監(jiān)理不可能完成。因此，監(jiān)理做代建，權(quán)力與職責(zé)過大或過小，都不行。
監(jiān)理做代建，最大的困難是什么？“錢。”代表們給出了一致的回答。這里的錢不僅是指代建費(fèi)，更指工程款。從此可以看出，資金對工程影響非常直接。有代表認(rèn)為，與錢的困難可以相提并論的，還有另一個(gè)難題就是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)政府、規(guī)劃、國土資源管理部門等。比如政府換屆，尤其是地方行政主要負(fù)責(zé)人調(diào)換后，往往“本朝不管前朝的事”。如果想保持開工之初的推進(jìn)力度，幾乎是幻想。如果代建職責(zé)劃分不科學(xué)，監(jiān)理做代建容易陷入泥潭，不能自拔。
大家呼吁，交通運(yùn)輸主管部門要盡快出臺(tái)代建合同范本，進(jìn)一步明確代建單位與監(jiān)理單位的關(guān)系、代建合同的性質(zhì)，有效規(guī)避以往由于“責(zé)任大于權(quán)力”導(dǎo)致的“監(jiān)理公司是有限的，責(zé)任是無限的”不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。
陳謀舉了兩個(gè)例子。一是編制招投標(biāo)代理合時(shí)，業(yè)主會(huì)在特殊條款內(nèi)規(guī)避掉風(fēng)險(xiǎn)；二是罰款，一般會(huì)劃歸為業(yè)主所有，不會(huì)拿出來作為獎(jiǎng)金使用。如果作為代建單位的監(jiān)理企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)施工單位，審計(jì)就會(huì)有問題。另外，應(yīng)規(guī)定違約條款，從而確保代建工作進(jìn)入良性發(fā)展軌道。
四問：代建資格如何明確
關(guān)于監(jiān)理做代建的資格問題，各地認(rèn)識(shí)并不一致，要求也存在很大差異。有的省份認(rèn)可企業(yè)的監(jiān)理、咨詢或項(xiàng)目管理等資質(zhì)，也有省份在試點(diǎn)代建過程中變相“取消監(jiān)理”。
一般來說，由于沒有專門的代建資質(zhì)，具有設(shè)計(jì)、咨詢、造價(jià)、招標(biāo)代理、監(jiān)理、施工總承包、房地產(chǎn)開發(fā)等資質(zhì)的單位都可以投標(biāo)，這些單位在做好主業(yè)的同時(shí)，把代建管理業(yè)務(wù)作為多元化發(fā)展的途徑之一，各單位投入的資源有限，采用的管理手段和方法差異較大。大家呼吁，鑒于代建專業(yè)化發(fā)展的實(shí)際需要，關(guān)于代建單位的資格應(yīng)盡快予以明確。
業(yè)內(nèi)人士指出，現(xiàn)階段，我國公路代建機(jī)構(gòu)的組成，基本上是參照公路建設(shè)項(xiàng)目法人資格標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)在人員方面僅對機(jī)構(gòu)組成人員的類別、職稱、數(shù)量、從業(yè)經(jīng)歷做了要求，沒有對職業(yè)資格提出過高要求，這樣相比工程監(jiān)理制，就為代建單位選擇合適的代建人員提供了較大空間，容易組成強(qiáng)有力的代建機(jī)構(gòu)。
五問：代建費(fèi)用如何確保
關(guān)于代建費(fèi)的支付，目前主要有以下三種形式：一是公開招標(biāo)決定費(fèi)用；二是代建+提成方式；三是通過建安費(fèi)或投資總額進(jìn)行測算。在國家發(fā)改委取消招標(biāo)費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，再出臺(tái)代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)較為困難。
李溪以他們在新疆中標(biāo)的某二級路改建代建項(xiàng)目為例，談了代建費(fèi)較低與代建風(fēng)險(xiǎn)不匹配的現(xiàn)實(shí)問題。該項(xiàng)目路線長140公里，工期12個(gè)月，缺陷責(zé)任期24個(gè)月，批復(fù)預(yù)算2.66億元，代建管理費(fèi)199萬元。他們從施工、監(jiān)理招投標(biāo)開始介入，投入12人，服務(wù)期按14個(gè)月計(jì)算（實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過14個(gè)月，因?yàn)榻豢⒐を?yàn)收階段未算入其中），平均每人每月11869元。他們通過招標(biāo)選取的監(jiān)理單位要求投入人員30人、監(jiān)理費(fèi)458萬元，服務(wù)期按12個(gè)月計(jì)算，平均人月12722元，比新疆監(jiān)理人均水平要低。但與監(jiān)理相比，有一項(xiàng)費(fèi)用只有代建單位才會(huì)發(fā)生，那就是他們在代建合同簽訂后28日內(nèi)向甲方提交委托項(xiàng)目建安工程費(fèi)和代建管理費(fèi)總和的10%，即17萬元財(cái)務(wù)費(fèi)用，作為銀行履約保證金。由此可見，如果按照建設(shè)管理費(fèi)的一定比率收費(fèi)顯然偏低。
“好在我們還有另外一項(xiàng)建設(shè)費(fèi)用節(jié)余留成收入，合同中約定項(xiàng)目交竣工驗(yàn)收經(jīng)過審計(jì)后，如果建設(shè)費(fèi)用有結(jié)余，我們可以分得30%，即不低于400萬元的收益。這樣可在一定程度上彌補(bǔ)代建管理費(fèi)過低的狀況，但該筆費(fèi)用劃入公司賬戶過程漫長，通過代建獲得收益難以短期內(nèi)改變公司財(cái)務(wù)狀況?！崩钕f。
有些代建單位和委托單位簽訂代建合同時(shí)，主動(dòng)提出放棄節(jié)余留成，從而提高代建管理費(fèi)，即便如此，代建費(fèi)用仍然很低。個(gè)別企業(yè)還遇到做3個(gè)代建項(xiàng)目不如干一個(gè)監(jiān)理項(xiàng)目贏利多的尷尬局面。座談會(huì)上，許多代表表示，監(jiān)理企業(yè)目前做的代建項(xiàng)目，“賠本賺吆喝”的較多。
吳永忠強(qiáng)烈建議取消履約保函制度。他說：“業(yè)主要求多少，監(jiān)理企業(yè)就得出多少，非但沒有利息，還要向銀行支付手續(xù)費(fèi)。其次，政府要求監(jiān)理企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，又不創(chuàng)造條件，還不乏“拍腦袋項(xiàng)目”。這些都給企業(yè)增加了沉重的負(fù)擔(dān)”
大家認(rèn)為，代建是向咨詢管理公司轉(zhuǎn)變的主要方法之一，給監(jiān)理企業(yè)發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，企業(yè)必須根據(jù)市場變化及時(shí)調(diào)整經(jīng)營策略。代建費(fèi)用上，他們期待政策的制定應(yīng)該更具靈活性。
六問：代建介入方式和時(shí)間如何選擇
目前，代建方式主要有三種：一是全過程代建（從立項(xiàng)批復(fù)到竣工移交）；二是前期代建（從立項(xiàng)批復(fù)到設(shè)計(jì)批復(fù)）；三是施工階段代建。
傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目管理模式，往往實(shí)行的是分段式管理，各階段相互獨(dú)立，無法從全壽命周期的角度約束項(xiàng)目承包人。
結(jié)合監(jiān)理企業(yè)的實(shí)際情況，大家傾向于在代建+監(jiān)理一體化的前提下，采取全過程代建方式。這種方式以長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，用合同的手段促使代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全壽命周期成本，從而最大化地實(shí)現(xiàn)運(yùn)營目標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)功能，有利于全過程控制，在工程造價(jià)、質(zhì)量、安全、進(jìn)度等方面發(fā)揮的作用會(huì)更大。
七問：代建人才如何培養(yǎng)
廣州南華工程管理有限公司總經(jīng)理李聰坦言：“代建給我的最大體會(huì)是，對人員的素質(zhì)要求比監(jiān)理的高多了，要想混日子，根本不可能。但是，對于企業(yè)來說，是先把代建人員招來呢，還是有了項(xiàng)目再招人呢？”李聰說出了大家的又一個(gè)困惑。
過去，監(jiān)理做的大量工作是微觀管理，代建趨向于宏觀管理。這對監(jiān)理人員的素質(zhì)和水平提出了更高要求。如果采取代建+監(jiān)理的方式，必須進(jìn)行人才的儲(chǔ)備工作，就既要有宏觀管理方面的人才，也要有微觀管理方面的人才；既要有管理型人才，也要有技術(shù)性人才。
與會(huì)代表建議通過人才數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，“重個(gè)人資質(zhì)、輕企業(yè)資質(zhì)”，不斷提升監(jiān)理企業(yè)擁有不同層次人才結(jié)構(gòu)及多樣化的人才體系，使業(yè)務(wù)范圍從工程施工階段的質(zhì)量監(jiān)理變?yōu)楹w項(xiàng)目評估、設(shè)計(jì)咨詢、工程監(jiān)理及項(xiàng)目后評價(jià)的全過程項(xiàng)目管理服務(wù)。
也有代表呼吁，公路項(xiàng)目應(yīng)允許聯(lián)合體投標(biāo)，相關(guān)部門對其進(jìn)行宏觀管理。關(guān)鍵崗位，對專業(yè)工程師需要具備一定資質(zhì)要求；對于普通崗位的監(jiān)理員，則沒有這個(gè)必要。合同規(guī)定的履約人數(shù)減少，就可以向關(guān)鍵崗位人員薪酬方面傾斜，對優(yōu)秀人才的培養(yǎng)會(huì)有積極作用。
八問：代建考核機(jī)制如何創(chuàng)新
除部令規(guī)定的考核方式外，大家又提出兩種考核方式：一是從全生命周期成本和效益方面對代建單位考核；二是給予代建單位一定比例的股權(quán)，使其負(fù)責(zé)項(xiàng)目全壽命周期的管理與運(yùn)營，讓代建單位與業(yè)主的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。
也有與會(huì)代表建議，將代建與PPP結(jié)合起來，使代建單位在社會(huì)資本角色上有所考慮。
不僅有活路，還會(huì)活得更好
“監(jiān)理企業(yè)做代建，別再走彎路了，這種彎路實(shí)在走不起了。”正是因?yàn)閷ΡO(jiān)理行業(yè)深切的愛，與會(huì)代表的表白才如此深刻和急切。
當(dāng)然，大家也看到，如果企業(yè)不能承受市場風(fēng)浪的沖擊，自然會(huì)消亡。優(yōu)勝劣汰，自然規(guī)律。
中國交通建設(shè)監(jiān)理協(xié)會(huì)副理事長劉釗表示：“代建不是監(jiān)理企業(yè)的終極目標(biāo)，而是在行業(yè)發(fā)展道路越走越窄的眼下，找一條新出路。我們要向上游、下游延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，繼續(xù)轉(zhuǎn)型發(fā)展。監(jiān)理企業(yè)不僅有活路，還會(huì)活得更好?！?/p>
